编者按：如何加强苏通大桥桥区水域安全监管，减少桥区事故险情发生，避免船舶碰撞大桥，已成为亟待解决的问题。针对苏通大桥桥区水域的通航特点和监管现状，笔者分析运用“特管”方法破解监管难题，并提出几条建议。
关于运用“特管”方法破解苏通大桥桥区水域安全监管难题的思考
前言
苏通大桥自建成通车以来，已成为通达长江两岸陆路交通的重要纽带，在促进长江流域和江苏区域经济社会发展中起着举足轻重的作用。而对于水上航行的船舶来说却是一道航行障碍，时刻存在着船舶碰撞桥梁的安全风险。
苏通大桥桥区水域通航环境复杂，水文气象条件恶劣，导致事故险情频发，已成为海事管理机构监管的重点、难点。在我国，虽然还没有发生船撞大型桥梁坍塌的事故，但船撞桥事故也是频繁发生。通过对船舶碰撞桥墩事故的资料搜集，发现该类事故发生的频率及危害程度，远超乎人们的想象。因此，如何加强苏通大桥桥区水域安全监管，减少桥区事故险情发生，避免船舶碰撞大桥，已成为亟待解决的问题。
笔者针对苏通大桥桥区水域的通航特点和监管现状，结合常熟海事局在桥区水域安全监管中面临的难题，分析如何运用“特管”方法破解这些难题，并提出自己思考的几条建议。
第一部分 研究背景
一、苏通大桥概况
苏通大桥于2008年6月30日正式通车试运行，是我国建桥史上工程规模最大、综合建设条件最复杂的特大型桥梁工程之一。
大桥桥梁结构为斜拉桥，总长8206米，其中主桥中跨为1088米，大桥由113座桥墩构成， 其中92座桥墩矗立在长江之中。按照碰撞速度1-1.9m/s计算，主桥4、5号桥墩具有承受5万吨级船舶碰撞能力；主桥1、2、3、6、7、8号桥墩具有4700吨级－16000吨级船舶碰撞的防撞能力；其它接近航道的桥墩具有500－4000吨级船舶碰撞的防撞能力；而其它离航道稍远但处于5米以上水深水域的桥墩只能承受500吨级左右船舶的碰撞。
苏通大桥有主通航孔1 个，辅助通航孔2个，洪季上行孔1个，常熟港专用航道通航孔1个，非通航孔86 个。主跨为主航道通航孔，布置深水航道和上、下行推荐航路，通航净空高度为62 米、净空宽度为891米，设计通航代表船型为5万吨级集装箱船（3800TEU）或4.8万吨级远期大型散货船驳船队。常熟港专用航道通航孔布置双向分道通航航道，通航净空高度为39 米、净空宽度为220米，设计代表船型为7000 吨级散杂货船。其他桥孔不通航。
二、桥区水域通航环境
1、区位
桥区水域是出江入海的咽喉要道，上下游汇集主航道、白茆沙北水道、常熟港专用航道，营船港专用航道、永钢专用航道、通常汽渡线、海太汽渡线、常熟海轮锚地、常熟港过驳锚地、白茆沙锚地、常熟港砂石临时过驳作业区等。该水域船舶交通流向复杂，船舶航行易形成交叉相遇局面。
2、水文
由于过水断面束窄，桥区水域流速明显增加，水深流急，水流紊乱，水文条件恶劣。该水域属于半日潮潮流河段，每天涨落两次，最大潮差达5.6 m，涨落潮时流压都比较明显，流向呈“S”型。大桥主桥墩处水深约35 m，常年流速多在2 m/s 以上，最大流速可达4.47 m/s。
3、气象
桥区水域自然条件恶劣，风多雨多雾多，是长江有名的风浪区。据统计，每年6级以上大风天气达180多天，大雾天气30多天，每年受台风、寒潮影响达10余次。由于桥区水域江面开阔，主航道呈东向西走势, 受风影响显著，当东南风达5级以上时，桥区以下水域易形成涌浪，当西北风达5级以上是，桥区以上水域易形成涌浪，对小型重载船舶航行安全产生较大影响，历史上在该水域发生多起小型重载船舶自沉事故。
4、船舶流量
桥区水域船舶流量很大。每天船舶流量2700多艘次，高峰时可达5000艘次，日均有150多艘次万吨级以上海轮、40多艘次5万吨级以上海轮通过；另外，涨落潮船舶高峰流时，船舶之间间距小，可操作范围有限。
三、影响桥区水域通航安全的因素
1、自然环境因素
一是桥区水域水流紊乱，船舶受风、浪、流等因素共同影响进出桥区需频繁用车、用舵，容易发生失控事故。二是桥区水域是系典型的潮流河段，每日两次不规则的涨落潮，流速快，受风浪影响明显，长江驳船船队和大型江船逆流航行时速度慢，时常造成桥区堵塞，存在很大安全隐患。三是长江主汛期、急涨落潮时，水流方向不定，船首方向不容易把定，极大影响了船舶操纵。四是大型重载船队桥区航行时，受风浪影响，有散队的风险，影响大桥和过往船舶安全。五是小型船舶受风浪影响大，在桥区水域航行时受风、浪、流影响容易发生漂移，导致触碰大桥桥墩。
2、通航条件因素
一是桥区水域多航道交汇，船舶流向复杂，极易形成船舶交叉相遇局面，严重威胁大桥安全。二是船舶流量大，船流密度高，易形成船舶间距过小局面，增加了碰撞事故发生的几率。三是桥区通航宽度受限。据现场航行实践，近年来水流方向与桥轴线夹角呈增大趋势，进一步缩小船舶有效航宽。四是大桥横跨通州沙水道和白茆沙水道两个弯道之间，上游扫弯水对船舶影响较大，船舶操纵困难。五是大部分桥墩位于江中，对水流形成阻挡，导致桥区下游水流加快，水流紊乱，形成涌浪区，对船舶航行特别是小型船舶航行造成极大威胁。六是下游专用航道多，划江船舶多，容易因避让他船不当产生事故险情。
3、船舶主观因素
一是小型船舶走习惯航路，桥区水域抄近路、抢船头、随意追越、随意划江、冒雾航行等违法行为严重，容易导致触碰大桥事故发生。桥#3浮至桥#5浮一带经常有上行小船划江去常熟兴华码头，下行也有许多小船在桥#3浮附近划江去南通海门和北侧打沙施工区。二是有些渔船习惯在桥区航道内捕鱼，影响桥区水域上下水船舶正常航行。三是一些船舶利用水流在桥区淌航行驶，舵效降低，在紧急情况下不能有效操控船舶。这也增加了桥区安全的不确定因素。四是常熟港海轮锚地位于桥区下游2400米处，锚泊船受风力、水流影响，存在走锚触碰桥墩的风险。
第二部分 苏通大桥桥区水域安全监管现状
一、桥区水域安全监管的常规做法
一是强化桥区恶劣天气预防预控。突出“早动员、广宣传、抓重点、强协作”的预防预控原则，大风大雾来临时及时发布航行安全信息，海巡艇坚持雾中桥区驻守，并积极与南通、太仓积极协调，实行联动防控措施。
二是强化桥区现场维护巡查。将桥区监管作为辖区水上安全监管的重中之重，巡查桥区助航标志工况是否正常，维护桥区水域良好通航秩序。
三是强化桥区通航秩序管理。加强定线制宣传和安全信息发布，提醒各船舶通过桥区时遵守相关规定，安全有序通过；从严查处船舶穿越非通航桥孔、在桥区水域横越和调头等违法、违规行为；充分利用AIS、GIS、CCTV等监控系统，加强对桥区及其附近水域船舶的动态监管，对进入桥航行的船舶实施及时监管；对所有在常熟港海轮锚地锚泊船舶设立标识，圈定报警范围，并在转潮期间提醒船舶加强值守，防止走锚威胁大桥安全。
四是强化大型船舶过桥区监管和维护。认真核实过桥大型船舶安全措施落实情况，必要时安排海巡艇现场维护。
五是强化桥区事故险情应急处置。遇有险情发生时，及时调派大马力拖轮等社会救助力量及时处置桥区水域内船舶失控等事故险情。
六是强化大桥安全隐患排查整改。针对苏通大桥大桥防碰撞能力弱与进江船舶大型化日益突出的矛盾，向大桥公司苏通大桥安全隐患整改通知书，督促大桥公司严格落实安全生产主体责任。
二、桥区水域通航安全的潜在风险
一是桥墩防撞能力低与船舶大型化之间的矛盾日益突出。苏通长江大桥仅主、副通航桥孔桥墩设有防撞设施，其他非通航桥墩都没有防撞设施，其中主通航孔桥墩防撞能力为15000T，仅仅能满足5万吨级船舶漂移情况的防撞，专用航道副通航桥孔桥墩防撞能力为3000T，仅仅能满足300吨级船舶漂移情况的防撞。目前，桥区平均每天40多艘次5万吨以上船舶通过，且桥区水域船舶流量大，流态紊乱，很可能发生船舶碰撞大桥安全隐患。
二是桥梁防碰撞设施设备不够健全。桥梁警示标志和助航标志的设置未完全满足要求；缺乏有效防范措施和必要的应急设施设备。随着南京以下12.5 米深水航道的开通，进出长江江苏段船舶大型化日趋明显，通航水域桥墩的防碰撞设施已不能满足应对防止过往日趋大型化的船舶防碰撞要求，而非通航水域桥孔又无防撞设施，一旦发生触碰大桥事故，后果将极其严重。
三是船舶失控险情突出。由于桥区水域水流紊乱，船舶受风、浪、流等因素共同影响，进出桥区的船舶需频繁用车、用舵，容易发生失控事故。船舶失控后碰撞大桥的风险较高，特别是大型失控船舶，对桥梁安全威胁更大。近年来，大型船舶、超大型船舶失控呈增长趋势。
三、桥区水域安全监管存在的难题
一是主体责任和监管责任尚未明晰。由于桥梁监管主体责任不清，导致责任落实方面虽然在逐步缕清，但仍存在薄弱环节；桥梁业主单位和管理单位更多的关注道路交通安全，对桥梁防碰撞和水域通航安全认识不足。
二是大桥部分安全隐患整改推进难度大。由于大桥防碰撞设施建设需要大量资金投入及大桥管理经营体制、机制等因素，加之常熟海事局行政层级低，无法直接推动大桥上级管理单位进行隐患整改。
三是海事安全监管单一，综合治理难度大。桥区水域安全直接影响到社会公共安全，监管中涉及到多方面、多部门，由于海事职能限制，面对综合性安全问题时，海事部门所能采取的管理手段就凸显出苍白和单一。
四是桥区失控险情具有突发性，抢险救助难度大。处置船舶失控险情大多需要拖轮协助稳定船位，距苏通大桥最近的拖轮驻点位于常熟电厂码头内档，拖轮从接到救助指令开始到驶抵桥区水域最快需要约20分钟，耗费时间长，抢险救助难度大。
五是桥区应急力量不足，应急处置能力薄弱。目前桥区只有“海巡06830”具有较好的应急反应能力，且桥区无常驻拖轮，一旦发生船舶失控、人员落水等事故险情时，应急力量不足的问题极其突出。
第三部分 探索运用“特管”方法管理苏通大桥桥区水域
一、“特管”方法的内涵
2017年，江苏海事局抓住“十大风险”中的主要矛盾和共性问题，在深入分析辖区特定隐患的内在机制和治理规律的基础上，创新运用其他行业领域安全管理的成熟经验和有效做法，探索实践安全监管“五种方法”，对亟需得到有效管控的客汽渡管理、危险品水上运输、黄砂过驳作业区管理、桥区管理、整治建筑物等“五大难点”进行定向破题。其中运用“特管”(国家电网管理苏通特高压管廊)的管理方法管理桥区，旨在化解长江江苏段桥梁防撞能力低且缺乏有效防范措施导致的船舶撞桥风险。
“特管”的方法即充分借鉴“特高压”输电工程贯穿设计、施工、运营全过程的本质安全理念和“不能碰”的红线意识，将“以最高的标准组织设计和施工、以最系统的机制运营管理、以最智能的信息化手段进行监控、以最规范的项目管理方式落实责任”的特高压的管理内涵运用到桥区水域管理之中,转化为“特管”方法，紧紧围绕“警”字诀通过“特高压意识培树、高标准责任落实、系统化综合治理、智能化过程管控”，实现“六个更加”，即：安全红线意识更加牢固、主体责任更加清晰、监管措施更加科学、部门协作更加高效、安全防护设施更加完善、信息化监控更加智能，从而保障桥区水域“风险有效管控、隐患有效治理、事故有效避免”，切实提升桥区水域本质安全水平。
二、“特管”方法在破解苏通大桥桥区水域安全监管难题中的运用
根据《江苏海事局关于运用“特管”的方法管理桥区水域的实施意见》要求，将特高压的管理内涵转化为“特管”方法，运用到桥区监管之中，弥补风险防控短板，全面提升桥区水域通航安全管理能力和保障水平，常熟海事局制定并印发了《常熟海事局运用“特管”的方法监管桥区水域工作方案》。在持续推进运用“特管”方法管理苏通大桥桥区水域的实践过程中，苏通大桥桥区水域安全监管难题得到了有效破解，成果显著。
1、强化“特管”方法宣传，使安全红线意识更加牢固
一是收集整理历史桥梁碰撞典型事故案例，形成专题宣传材料， 开展桥区水域事故警示教育。二是通过网络、短信、微信等平台及走访、巡航、政务窗口、宣贯会议等渠道加大“特管”方法宣传力度，引导桥梁业主、船舶牢固树立桥区的安全红线意识。三是加强对《长江江苏段船舶定线制规定（2013）》附件5《长江江苏段桥区水域通航规定》的贯彻执行，持续规范船舶桥区航行行为。四是严肃查处违法行为，按照事故处理“四不放过”原则，把每一次违法行为当作事故处理，对船舶违章屡教不改或存在的严重问题要及时向航运公司、船籍港海事机构通报，要让违法者充分意识到违法影响和违法成本，让“不能碰”的意识转化为船舶航行习惯。
2、严格落实两个责任，使主体责任更加清晰
一是梳理苏通大桥运营管理单位及其主管单位安全生产主体责任，督促苏通大桥公司依法落实安全生产主体责任。二是定期向苏通大桥公司通报桥区水域事故险情信息和大桥面临的安全风险，加大资金、技术投入，加快推进安全隐患整改。三是厘清海事部门与其他监管部门监督管理责任边界，形成履职清单，明晰监管责任。
3、严格履行监管职责，使监管措施更加科学
一是明确各相关部门的监管责任，制定桥区水域海事监管服务标准，细化电子监控、日常检查、突发事件处置等工作标准。二是指挥中心将桥区水域作为重点监控水域，与南通局VTS 中心建立桥区联动监管机制，共同督促船舶遵守桥区安全航行规定，联合查究违法违规船舶，防范发生对桥梁具有威胁性的行为。三是落实专职监管力量，设置二号基地作为苏通大桥水域监管应急待命点,持续加强苏通桥区水域重点时段海巡艇驻守巡查，组织船舶交通流，规范桥区通航秩序。
4、注重桥区综合治理，使部门协作更加高效
依托地方政府，严密层级治理和政府治理、行业治理、社会治理相结合的安全生产治理体系，促进涉及桥梁的监管主体合力形成，提升综合治理能力。 一是督促苏通大桥公司建立风险分级管控机制、隐患排查治理双重预防机制,定期评估分析、排查治理,及时落实资金进行整改,形成管理闭环。二是推动地方政府建立涉桥监管部门联席会议制度，共同会商桥区安全治理措施，明确涉桥监管部门职责边界，发挥各职能部门的监管作用，形成齐抓共管格局，提高对桥区的系统管理能力和安全水平。三是发挥长航局江苏区域联席会议作用，深化与长航公安、航道、通信单位综合执法，建立桥区水域与水利、渔政联合执法机制，重点整治碍航捕鱼、非法采砂、超航区航行等违法行为。四是加强与上下游海事机构、地方海事、引航及港航企业等单位联动，加大桥区安全航行规定及注意事项的宣贯力度，提高源头治理成效。五是建立大桥运营管理单位、监管部门定期会议制度，评估安全管理和安全监管效果，制定改进措施，督促抓好整改。
5、推进通航保障建设，使安全防护设施更加完善
一是督促苏通大桥公司以最高标准，结合桥区通航环境适时评估通航安全防护和监控设施符合性和有效性，形成升级整改方案。二是推动苏通大桥桥梁警示标志和桥区水域助航标志按相关规定逐步完善。三是督促落实桥区警戒船的驻守，实施24小时待命制度。四是督促在非通航桥孔禁止通航水域设置安全警示设施。五是督促苏通大桥公司根据实际情况及时采取大桥桥墩防冲刷安全措施，稳定桥墩基础。六是醒目桥区通航标志标识和水位标尺。
6、强化科学技术运用，使信息化监控更加智能
一是推动苏通大桥运营管理单位建设“桥卫士”监控系统，对进入桥区的船舶异常行为智能识别，设置超高报警装置，感知流速流向，能够及时有效进行声光语音预警提示。二是与苏通大桥公司沟通协调，将大桥CCTV摄像头更换成高清探头，并加密布置，确保大桥水域监控全面、有效，充分发挥CCTV监控系统“桥卫士”作用。三是推广应用船舶导助航系统“船E行”APP，实时发布桥梁的通航尺度，对船舶驶入禁航区等异常行为实时报警，对航行注意事项等安全信息语音提示。四是督促船方更新电子海图、AIS等导航设备资源，提高导航设备对船舶的预警提醒准确度。五是探索船舶AIS系统在主动防御船舶碰撞苏通大桥上的应用。
三、针对“特管”方法管理苏通大桥桥区水域的几条建议
一是建议构建桥梁防碰撞标准化体系。包括桥梁防碰撞设施标准化、桥区应急力量配备标准化、桥区助航设施标准化等。
二是建议制定超防撞等级大型船舶过桥区安全措施的相关规定。针对船舶大型化与桥梁防撞能力之间矛盾日益突出的情况，制定相关规定对超过桥梁防撞等级的船舶过桥区落实安全措施进行强制性规范。
三是建议建立涨落潮等特定时段特别监管机制。加强对涨落潮、汛期等时段的管理，建立特定时段特别监管机制，对信息广播、巡航驻守、船舶密度、船舶速度等进行规范。
四是建议建立桥区失控船舶通报制度。对发生在桥区水域失控的船舶建立通报机制，提醒各有关单位关注失控船舶动态，同时督促船舶公司加强对航运船舶的维护和保养，使在航船舶满足法律法规要求，不带“病”航行。
第四部分 结语
安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。习近平总书记多次对安全生产工作做出系列指示批示，要求各级领导干部牢固树立安全发展理念，始终把人民生命安全放在首位。
常熟海事局将认真贯彻落实党的十九大精神，以“12345”科学安全监管体系为抓手，充分运用“特管”方法强化苏通大桥桥区水域安全监管，大力提升桥区水域本质安全水平，最大限度地保障人民生命财产安全，为长江流域和江苏区域经济社会快速发展保驾护航。
（常熟海事局 安永、万建军）