编者按：本质安全理念是安全管理的最高境界，是“12345”监管体系的本源，根本上解决海事监管“认不清、想不到、管不到”的问题，着力建立“大安全”监管发展格局。本文对本质安全理念的内涵、重要意义和运用原理进行系统阐释。

 

用本质安全理念引领海事监管发展

 

本质安全是人民美好生活的根本要求，是安全管理的最高境界。推进本质安全管理是提升海事监管能力现代化的重要举措，是贯彻落实党的十九大精神的重要体现。“12345”监管体系是本质安全管理的创新实践，将引领海事监管新的发展。

一、本质安全的内涵

（一）狭义的本质安全。从狭义角度讲，本质安全是指实现单一要素（人、物、环境、管理、文化）的本质安全。比如通过设计等手段使船舶本身具有安全性，即使在误操作或者发生故障的情况下也不会造成事故。

（二）广义的本质安全。从广义角度讲，本质安全是系统性、源头性的，将人、物、环境、管理、文化等诸多要素有机融为一体，是对安全管理工作的综合反映。比如跨江桥梁施工，本质安全是追求桥梁、人、设施设备、环境、管理、文化的安全和谐统一，最终实现施工、水域、桥梁、船舶等“人员无伤害、设施设备无故障、环境无阻碍、管理无漏洞、文化无滞后”的恒久型安全目标。

从逻辑顺序看，广义的本质安全主要包含两个层面：第一层面是风险预防控制，通过风险源辨识、风险评估，采取风险控制等手段，将安全风险降到最低甚至实现零事故，从根源上保障安全；第二层面是隐患治理监督，在排查到隐患之后，采取评估、整顿、治理等措施，在依法监督的情况下最终消除隐患。

（三）本质安全与其他安全的比较分析。广义的本质安全与传统的工艺安全、人本安全、系统安全既有区别又有联系，区别在于本质安全更加全面、更加系统、更加追求源头性防控，联系在于本质安全充分借鉴吸收了其他安全的优点。总的来说，本质安全变传统的纵向单因素安全管理为现代的横向综合安全管理，变传统的事故管理为现代的事故分析与隐患管理，变传统的被动、辅助、滞后的安全管理为现代的主动、本质、超前的安全管理。

二、推进本质安全建设的重要意义

（一）时代要求

1.贯彻落实党的十九大精神的必然要求。党的十九大报告中提出：树立安全发展理念，弘扬生命之上、安全第一的思想，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故。本质安全的核心要义是“安全无事故”，是“人民对美好生活向往”的前提和基础，这与党的十九大提出的新时代安全发展理念相契合。以本质安全为目标的安全发展对新时代国民经济和社会发展至关重要，是贯彻落实党和国家安全生产方针政策的迫切需要。

2.建设“平安交通”的内在要求。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，交通运输部《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》《公路水路行业安全生产事故隐患治理暂行办法》等明确提出要全面推进“平安交通”建设，建立安全预防控制体系和隐患排查治理体系，以此遏制重特大安全事故。这两大体系的构建正是本质安全理念的具体体现，是对本质安全理念的综合运用。

3.推动航运治理体系和治理能力现代化的本质要求。本质安全理念是突破传统水上交通安全行业管理思想桎梏的管理理念创新，打破“发生事故是必然的，不发生事故是偶然的”的传统管理理念，树立“一切风险都是可以预控”的理念，着力解决制约水上交通运输科学发展安全发展的薄弱环节和突出问题，建立健全水上交通安全管理长效机制。

（二）现实要求

当前水上安全管理现状与本质安全的目标有着较大差距：一是技术设计落后，在船舶结构、设备安全、抗沉性等方面存在潜在缺陷；二是现代科技应用投入少，涉水责任主体没有意识到或者不愿意投入资金进行科技研发，运用安全新技术；三是安全制度不健全，部分涉水责任主体安全管理松懈；四是法律法规制定修订相对滞后，未能及时针对水上新变化、新情况出台法律法规和标准；五是管理对象之间不平衡、差异大等。港口、航道、公安、水利、环保、渔政等多个部门都有水上安全管理职责，不同行业存在各管一块一段一环、执法不统一协调等问题；建设单位、施工单位、航运公司等管理对象众多、跨行跨业，发展程度、管理要求等参差不齐，很难统一管理标准。

（三）“12345”监管体系定位准确

“12345”监管体系以本质安全为目标，符合新时代发展要求，符合一带一路、长江经济带、长三角一体化等国家战略要求，符合党和国家安全生产方针政策、“平安交通”建设、推动航运治理体系和治理能力现代化要求，符合建设交通强国、海洋强国的要求，符合改变长江江苏段水上安全管理现状的要求，具有强烈的历史使命感和责任感，是敢于直面问题、敢于担当、迎难而上，着力解决水上安全管理发展不平衡、不充分等难题的重大改革创新之举。

三、水上安全监管状况分析

（一）涉水安全责任主体分析

涉水安全责任主体主要有六大类：一是航运公司，包括旅游船、客船、客滚船（汽渡船）、危化品船、散杂货船、辅助船、工程船、特种船等种类；二是跨江建筑物建设管理单位，包括桥梁、隧道、过江电缆等；三是沿岸水工建筑物建设管理单位，包括危险品码头、干散货码头、修造船坞码头等；四是航道及助航标志建设维护单位；五是锚地、黄砂过驳区、风电场建设等管理单位；六是施工作业单位等。

上述分析可以看出：一是涉水安全责任主体复杂，涉及面广，分属不同行业；二是设备种类繁杂，分属不同领域，比如航道、桥梁、建筑物、船舶等；三是所涉及的法律法规标准众多，分属不同专业体系和范畴；四是大部分责任主体属于传统行业，也有一部分属于新兴行业，比如风电场、整治建筑物等。

（二）安全状况分析

涉水主体存在众多安全风险隐患。在改革发展的进程中，长江江苏段正处于一个经济快速发展而本质安全水平相对不足的矛盾期。《江苏海事局关于辖区重大安全隐患情况的报告》总结分析了辖区十大风险隐患。随着“大港、大船、大桥、大流量、大化工、大工地”发展变化，影响辖区水上交通安全的五类问题变得尤为突出，主要包括客汽渡、危化品船、黄砂过驳区、桥区、整治建筑物等。

风险隐患存在的原因分析。一是船舶等设施设备绝大部分仍处于上世纪八九十年代的技术水平。二是对外来风险的防范意识、新技术新手段应用水平不高，比如桥梁业主、经营管理单位对大型船舶碰撞桥梁的风险认识不足，长江江苏段桥梁防碰撞能力低且缺乏有效防范措施。三是从事水上高风险行业人员的综合素质相对较低，安全意识不强，保护环境意识不强，比如施工船、黄砂船、小型液货船等船员应知应会能力尤其应急处置能力亟待提高。四是组织管理水平落后，如小型危化品运输公司、黄砂过驳区经营单位等，绝大部分没有建立完善的管理制度。五是当前航运业不景气，导致安全投入不足，汽渡船、普通散货船、小型危化品船等设备维护水平差、新技术应用少。六是船舶检验的技术标准低、门槛低，仍处于上世纪七八十年代水准。

（三）海事监管状况分析

一是水上交通安全事故是涉水主体安全管理不到位的最终表现，是对海事监管工作的直接反映。二是海事监管是水上安全监管全过程的一个环节，如船舶航行的准入源头在船检系统，航运公司的准入源头在运输管理系统。三是江苏海事是水上安全监管的局部区域，辖区内大部分船舶来自全国乃至世界各地。四是江苏辖区是全国最发达的区域之一，是安全环境最重要的敏感区之一，管理水准理应走在全国前面。

四、用本质安全理念引领海事监管发展的举措

（一）对策

1.着力扣紧海事监管的本环，依法履行海事职责。江苏海事首先要履行好自身法定职责，重点加强船舶准入、船员准入、现场监管、交通组织、通航环境治理、应急处置能力建设等工作，做到“依法履职、防范风险、排除隐患，保障安全”，扣紧扣实“海事本环”。

2.倡导建强上下游监管链环，建议上下游监管行业完善相关制度、规范、标准。本质安全的实现需要每一个监管环节尤其是从本源监管建立严格的规范标准，并且需要法律法规依据的支持。如“核管”推动制订江苏省内河散装液态危化品船舶安全与防污染技术标准，“空管”联合省交通厅研究出台《长江江苏段客汽渡管理指导意见》，推动渡船船型向标准化发展，从而形成管理对象本质安全的“纵向监管链环”。

3.指导建实责任主环，建议责任主体建立现代化管理制度，加大科技投入，进行技术更新。本质安全的实现需要企业主动落实安全主体责任，注重风险控制和隐患排查。如“特管”督促桥梁运营管理单位对在建障碍性桥梁设置防撞防护设施、超高自动报警装置，“核管”督促危化品航运企业建立健全安全与防污染管理体系并保持有效运行，着眼于压实企业安全主体责任，从而形成本质安全的“责任主环”。

4.引导责任主体大环整合小环，建议综合实力强的企业进行资源整合，实现集中统一管理。实现本质安全的重要途径就是淘汰不安全落后产能，倒逼产业转型升级，整合优质资源。如“核管”建议危化品航运企业应加快行业整合，形成规模化经营优势；危化品码头企业加快整合，形成集约化、专业化经营优势，减少船载危化品分散作业风险，着眼于风险预防预控，从而形成本质安全的“强大主环”。

5.推进监管行业环环相扣，形成链环，联合相关职能部门开展联防联控。本质安全的实现需要打出“组合拳”，建立水上相关职能单位的沟通协调机制、联合处置机制。如“网管”建议整合长航系统内海事、航道、引航、公安、通信等部门与长航系统外水利、渔政等部门在网格内的安全监管、综合治理、联防联治力量；“军管”推动地方政府牵头，成立由港口、海事、长航公安、环保、安监、水利等部门组成的黄砂过驳区执法小组，着眼于增强水上安全监管合力，从而形成本质安全的“横向监管链环”。

（二）措施

1.新进管理对象的监管举措。根据本质安全理念要求，建立风险预防预控机制，严格把控新进管理对象准入关，建立高门槛，从人、物、环境、管理、文化等各个要素开展风险源辨识、风险评估、风险控制等工作，将安全风险降到最低。如“特管”督促在建桥梁先期具备船舶异常行为识别预警提示功能，对进入施工水域核心管制区的船舶有效识别预警，待桥面建设完成后逐步完善桥卫士功能。在沿海新建风电场建设过程中，对风电场建设、施工、管理等单位层层把控，编织责任体系网、预防预控网、网格管理网“三张网”，绷紧压力传递链、风险利益链、应急反应链“三条链”，把好船舶准入关、现场检查关、隐患排查关“三道关”，压实企业的主体责任。

2.现有管理对象的监管举措。根据本质安全理念要求，建立隐患排查治理机制，针对每一项隐患，从源头、技术、人员、设备、组织、投入等方面进行研究分析，提出整改意见，督促整改。如“空管”方法的“二十二条”从“人、船、环境、管理、文化”等要素入手加强隐患的排查治理：一是注重源头治理，联合江苏省船舶检验局推广实施船名亮化工程，推动新造渡船甲板防滑带直改斜；二是注重人员教育培训，督促渡运单位及时组织培训最新岗位要求和法律法规，定期组织船员学习事故案例，提高船员安全意识及操作技能；三是注重设备保养维护，督促渡运单位加强对渡船、及相关渡运设施建设和维护保养，确保渡船、设施处于适航、适用状态；四是注重健全管理制度，督促渡运单位完善安全管理规章制度，应用规范化、文件化、系统化管理理念，逐步实现体系化管理；五是注重资金投入，鼓励综合运用移动通信、GIS、AIS、雷达和传感器等多种信息化技术，实现船舶定位、碰撞触警、违章报警、人车查询和管理决策等功能。

本质安全是安全管理的最高境界，是系统风险管理的全面把控，因此需要社会各行各业的有机协调。“12345”监管体系，“元”目标定位准确，“五种方法”突破海事自身界限，跨界推动安全管理举措，是运用本质安全理念的有效方法，是推动江苏海事水上安全监管“二次革命”的探索实践，打破了传统的管理模式和思维习惯，对解决长期影响江苏沿江沿海水上安全的主要矛盾和共性问题实现革命性破题和互动性创新，将在交通运输安全生产管理领域形成特色，产生深远的影响。

(南通海事局政委  沈道明)