编者按：“空管”方法的推进实施，进一步落实了企业主题安全责任，进一步消除了安全隐患，渡口渡船安全管理状况得到明显改善，水上交通安全形势持续保持稳定。本文就“空管”方法实施后南京海事局辖区渡口渡船安全管理工作中的一些值得探讨和改进的地方进行阐述。
“空管”方法推动南京海事局客汽渡管理
再上新台阶
1前言
客汽渡是跨江城市人民群众出行的重要交通工具之一。确保客汽渡的水上交通安全一直是包括海事机构在内的各级政府部门监管工作的重点。但由于各方面因素的影响，渡口渡船安全管理工作仍存在着一系列问题。故而，江苏海事局提出了以“落实企业主体责任、规范航行避让行为、改善渡船技术条件、推广渡口自主监控、提升船员履职能力”五位一体的工作措施为主线，创新应用“空管”方法管理客汽渡，并取得了很大的成效。
“空管”方法的推进实施，进一步落实了企业主题安全责任，进一步消除了安全隐患，渡口渡船安全管理状况得到明显改善，水上交通安全形势持续保持稳定。本文就“空管”方法实施后南京海事局辖区渡口渡船安全管理工作中的一些值得探讨和改进的地方进行阐述。
2南京辖区客汽渡安全管理的主要风险源
目前，南京海事局辖区共有客汽渡6道，其中5道营运渡线分别隶属两家渡运企业单位，即南京市板桥汽渡管理处和南京市轮渡公司（以下分别简称“板桥汽渡”和“轮渡公司”），另有1道客渡（新济州渡口）为企业内部渡口。监管辖区5道渡线年均渡运乘客约800万人次、车辆约100万辆。南京局客汽渡安全管理的主要风险源主要有五项，分述如下。
2.1安全管理制度的落实不到位
为解决客汽渡安全管理问题，各级政府和部门采取了一系列专项整治措施，多次开展了渡口渡船安全管理专项整治工作，将渡口渡船管理责任制，渡口审批和渡船、渡工管理等内容都纳入到了渡口渡船安全管理中。可以说，各部门对客汽渡的安全管理架构是存在的，有关单位也层层签订了《安全责任书》，但各有关职能部门对客汽渡安全管理责任制的重视程度并不统一，个别部门管理力度有待进一步加强。各部门难以形成监管合力，是造成客汽渡安全管理工作仍存在一些隐患的另一个主要原因，也是渡口渡船管理的难点。
2.2渡船船员安全意识和技能有待提高
通过实际调查，南京局辖区渡船船员普遍存在安全意识不足、存在侥幸心理的情况，例如南京市轮渡公司所属“中山8”轮等渡船在横越航道过程中多次存在抢越顺航路行驶船舶船头的危险航行行为。此外，渡船船员虽然通过培训取得了满足适任要求的船员证书，但是在船舶操纵、避碰，以及在面对消防、救生等紧急情况时维持乘客秩序等方面的能力还存在许多不足。2016年12月2日，南京市板桥汽渡管理处下属“板桥汽渡4”轮与“龙藤118”轮发生碰撞事故，究其原因，主要是当事双方船舶未保持正规了望、未使用安全航速，以及“板桥汽渡4”轮在横越航道过程中主动避让顺航道行驶船舶行动不当等。而且，渡船船员平时对渡船进行的各项检查也很难做到完全符合要求，这就给渡口渡船管理带来了很大安全隐患。
2.3与航经渡运水域的船舶存在碰撞危险
南京辖区渡船每天横越与顺航道航行船舶交回约600余次。而且，随着内河运输日渐繁忙，通航密度增大，船舶吨位增大，危险品船舶增多，如稍有不慎，极易酿成船舶碰撞事故。特别是南京长江大桥封闭维修后，宁浦客渡线作为唯一一条乘客便捷过江通道，高峰时段渡运量和航次数直线上升，船舶碰撞风险成倍增加。
同时，长江南京渡运水域多靠近洲头浅滩、桥梁、航行通道、干支流交汇水域，渡运水域地理环境和通航环境复杂。板桥汽渡两岸黄沙码头、水上服务区等航运生产要素密集，设施临近渡口水域，渡船安全航行视距和靠离泊安全操作水域得不到保证，增加了渡船靠离码头的安全风险。
2.4渡船乘客对渡口渡船安全管理的影响
就目前来看，搭乘渡船乘客的安全意识参差不齐，乘坐渡船时难以做到完全听从渡运工作人员的指挥，容易出现携带危险品上船、在机舱入口附近吸烟、船未靠好码头就急着上下船、在渡船上追逐打闹等危险情况。加之乘客自身没有熟练掌握消防和救生等技能，一旦出现紧急情况不能协助渡船工作人员进行处理，反而容易盲目自救导致事态扩大，造成群死群伤等严重后果。
此外，随着电动自行车的广泛使用，南京市轮渡公司所属4条渡线的客渡船日均载运非机动车1万多辆，挤占了渡船上的乘客安全通道。并且，目前渡船载客条件没有按照新的检验规则进行校验，同时部分燃油摩托车也被允许搭乘客渡船，一旦发生燃油泄露容易酿成事故。
2.5渡船安全技术状况不佳
虽然各渡运企业加大了安全生产投入，进行了渡船改造，使得渡船安全技术状况有所改善，但现有渡船船体结构在抗沉性上存在的缺陷并没有得到彻底解决，安全隐患依然存在。
南京局辖区现有营运渡船19艘，其中船龄10年以上的老旧客船13艘，占65%。老龄渡船技术状况堪忧，在助航、主辅动力、消防救生设备及船舶水密性、操控性、结构强度等方面均无法满足渡运安全的要求。部分渡船维护保养不善，造成腐蚀和氧化严重，船体结构强度降低，设备可靠性能下降。例如，2016年10月26日至21日，南京海事局船舶处组织对宁浦客渡4艘渡船开展了详细的船舶安全检查，共发现涉及船舶结构、消防、救生、航行安全等方面的船舶缺陷达58条之多。
3南京海事局落实“空管”方法的主要经验
空中交通管理与客汽渡管理的工作目标相同、管理理念相近、工作方式相似、管理要素契合。江苏海事局局党组结合辖区客汽渡管理实际，总结客汽渡事故经验教训，借鉴“以人为本，本质安全，过程控制，科技应用，系统管理”的空管理念和“主体责任全落实，空域监控全覆盖，飞机状况全保障，飞行过程全控制，机组人员全评估，旅客信息全掌控”的空管方法，提炼形成了五位一体的“空管”工作举措，以提升客汽渡安全管理水平。
南京海事局在此基础上组织全局共同发力，讨论前期工作中存在的问题及难点工作，走访涉渡企业，共商解决方法，重点从源头管控、船员履职、风险防范、过程控制和渡船本质安全等五个方面加强“空管”方法的推进落实，并取得推动辖区5道营运渡线全部建立安检机制、辖区9艘夜航渡船全部完成亮化、营运水域4道渡线全部制定“一渡一策”、辖区两家渡运单位全部建立船员考核机制等一系列不错的成绩。
3.1加强源头管控，落实企业主体责任
一是对照《渡运单位安全管理体系化建设指南》，督促涉渡企业建立健全体系化管理制度。通过制定完善的内部管理规章制度和渡运安全作业标准操作程序，实现渡运企业由粗犷式管理至体系化、文件化、制度化、精细化管理的转变。
二是建立健全企业调度指挥中心制度，根据渡运水域船舶密度调度客渡船，减少船流高峰期客渡船班次，旨在减少与顺航道航行船舶的交汇频率。目前，辖区板桥汽渡和轮渡公司均已建立起调度制度并处在常态化运行中，下一步将要求涉渡企业完善监控人员责任分工、建立相关制度和台账，充分发挥调度的指挥管控作用。
三是协调涉渡企业和气象部门合作建立气象监测站。2015年12月21日0720时许，南京市轮渡公司所属“中山15”轮载运153名乘客在渡运过程中突遇团雾迷失方向，先后与3艘上水船舶和南京长江大桥4号桥墩构成碰撞险情。为吸取教训，南京局已推动板桥汽渡和轮渡公司与气象部门合作在涉渡现场建立满足风向、风级、气压和能见度等监测功能需求的专用气象监测点，并与气象部门签订气象服务协议，为公司领导和所有从事安全管理工作的人员周期性提供气象服务信息。
3.2注重以人为本，提升船员履职能力
企业内部船员管理方面，一是督促企业优化船员运转模式，防止船员疲劳驾驶。二是实施船员上岗前检查制度，在船员上岗前检查其精神状态、身体状况，同时对当班船员进行酒精测试抽查。三是建立健全船员考核机制，定期开展考核工作，考核结果直接与船员绩效工资挂钩。四是定期开展船员教育培训，既要有内部岸基职能部门开展的业务培训，也要求邀请外聘专家开展安全培训。
在外部检查方面，南京局相关职能部门和涉渡海事处根据上级相关文件要求，通过日常检查和随渡检查等方式对渡船船员履职能力开展检查，进一步规范船员安全教育培训、履职能力检查、违法行为记分处罚等工作，切实提升辖区渡船船员履职能力。
3.3突出风险防范，规范航行避让行为
一是在南京局VTS系统中划定渡运区域，界定和标识渡运范围，对偏离渡运区域的渡船自动报警，利用雷达、CCTV、AIS、VHF等现有手段对渡运区域和渡船进行监控，针对船舶高峰流、风力、能见度等预警信息，适时对渡船和附近受控船舶提供相应的航行安全建议。及时发布恶劣天气水上交通安全信息，并根据有关规定和程序采取禁限航或交通管制措施。
二是要求企业制定“一渡一策”。目前，现已督促板桥汽渡制定了《板桥汽渡渡船航行与避让操作方法》，轮渡公司制定了《“宁浦线”渡船航行与避让导则》和《“燕八线”渡船航行与避让导则》。按照要求，南京局业务处室及涉渡海事处针对企业制定的“一渡一策”进行集中审查，提出了修改意见，并要求纳入公司安全管理体系或以文件形式下发、常态化执行。
三是各涉渡海事处利用电子巡航和现场巡航相结合的方式，加强对渡船执行定线制以及航行与避让操作方法的监督检查，对于检查发现违反航行与避让操作方法的行为及时通报涉渡企业单位。
3.4强调过程控制，推广渡口自主监控
建立企业内部自主监控系统，主要为了解决两个问题：
首先，覆盖全渡运流程的视频监控系统可以实现对渡船航行动态、渡运水域、驾驶室动态和客舱情况进行有效的实时监控和跟踪，进一步提高现场监管能力。
其次，视频监控系统建成后可以有效改善目前的渡运安检机制。不仅可以实现对乘客、车辆、货物的安全管理，也能实现对每班船车辆计重和人员清点的电脑自动统计功能。此外，利用视频监控的人脸识别功能，通过大数据平台分析有效识别乘客的身份信息，可以进一步提升涉渡企业的防恐能力。
3.5提升本质安全，改善渡船技术条件
为逐步提升渡船安全性能，一方面积极推动涉渡企业按照最新技术规范新建标准化和大型化的渡船。目前轮渡公司两艘300吨级客渡船和两艘50米趸船建造工作正在进行，新船建成正式投入营运后，乘渡安全、环境和舒适度均将有较大幅度提升。另一方面，针对老旧渡船，积极推进其修缮、升级改造工作。特别是针对渡船夜间航行的需要，要求涉及船舶完成夜间亮化工程，以有效提醒过往船舶注意。
4进一步推进“空管”方法的主要难点和对策分析
4.1渡运安全监管体系需进一步完善
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第五条明确规定：县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，建立、健全内河交通安全管理责任制。但当前阶段以“地方政府负责制为核心，交通主管部门行业管理为重点，海事部门执法监督为保障，渡运单位安全管理为主体”的渡运安全监管体系尚未有效建立。这与地方政府重视程度不够，责任落实不到位，各级政府对渡口渡船安全责任认识有限有关。地方政府、行业主管部门、海事部门之间在渡运监管中部分还存在未充分履职、各部门之间信息沟通不畅，未能形成渡运监管合力等问题。因此，建议完善地方政府主导其他部门各司其职协同配合的渡运监管体系，同时加强与各部门间沟通协调，建立定期联系及信息通报制度。
4.2渡运安全生产的投入需进一步加大
一方面，由于种种原因，现阶段大多涉渡企业经营困难，收益不佳，有些公益性质的渡口甚至给地方财政带来了一定的经济负担，导致渡船的安全管理得不到地方政府的足够重视，对安全生产的投入不够。另一方面，经过近期涉渡企业及各监管部门的不断努力，各涉渡企业安全管理水平及渡船船况已有明显改善，但部分涉渡企业负责人出现了自满情绪，对于海事部门强化渡运安全的相关要求，推诿搪塞，安于现状，不愿加大安全生产投入。
针对渡船技术状况落后、结构老旧、设施设备不全等问题，政府应引起重视，增加对客渡船的补贴，加强对客渡船的改建，或者将原来的旧客渡船逐步淘汰，新建一批标准化的客渡船，加配航行、救生、消防设备，增加其航行安全系数，保障渡运的安全。
4.3渡运安全监管长效机制难以长期维持
渡船安全管理工作难度大、重点多，涉及到许多管理部门和环节。由于各部门和行业的职责分工不同，各自的工作重点和关心问题不同，加之目前尚未形成统一的协调的工作机制，造成部门之间对有些问题缺乏统一的认识，在预防事故上没有形成合力，呈现出多部门分头管理的态势，容易出现管理上的空挡，故而长效机制难以在客渡船专项整治工作中有效实施。此外，客渡船的安全管理需要有熟悉情况的人员不断跟进，但由于地方政府改选换届选举等诸多原因，管理人员变更频繁导致继任人员对渡口渡船的情况不了解、不熟悉，以致长效机制难以维持。
针对于此，首先，各级政府及管理部门应明确各自的职责和分工，为共建和谐渡运尽职尽责。其次，各部门应严格落实各渡船水上交通安全管理的专门人员，并积极支持、认真督促在其职责范围内对客渡船的管理。再次，还应加强各部门监管人员知识培训，提高监管队伍素质，确保安全管理工作落实到位，不留盲点和缺陷。
4.4与地方政府交通整体规划不完全结合
根据《南京城市公共交通（长江水上客运部分）中长期发展规划》，宁浦航线和板桥汽渡为长期保留汽渡航线、有恒渡口将于近期取消、棉花堤渡口近期保留，远期有条件将取消、燕子矶渡口中期有条件取消，这就造成了各渡口在落实“空管”方法的问题上表现相互观望、表现不一。建议针对即将撤渡渡口在保证渡运安全的前提下，针对企业现状适当调整“空管”推进进度。
此外，地方政府在撤渡建桥、通隧问题上，尤其是涉及市民上下班通勤和特殊群体过江的渡运线时，虽然认识到渡运安全存在一定的风险，但在一定程度上非常重视市民的通行便捷和群体的稳定，撤渡推进难度较大，进展缓慢。而且，目前省政府对长江水域建桥撤渡还没有形成法规层次的要求，就眼下而言，“空管”方法作为一项长期系统工程，其推进落实仍任重而道远。
(南京海事局陈琨，吴同飞)